Raumplanungsebenen und ihre Instrumente

Die Raumplanung / räumliche Planung in Deutschland ist in vier (räumliche) Planungs- bzw. Verwaltungsebenen aufgeteilt, wobei die kommunale Ebene die unterste darstellt (Bund, Land, Region, Gemeinde).

Diese vier Ebenen unterscheiden sich hauptsächlich durch die Größe des zu beplanenden Raumes, die Aufgabe, den Maßstab und die Aussagetiefe bzw. Detailschärfe ihrer Inhalte voneinander. Sie funktionieren nach einem hierarchisch geordneten Prinzip – dem »Gegenstromprinzip«. Das bedeutet, dass jede Ebene bei ihren Planungen sowohl die Ziele und Grundsätze der oberen als auch der unteren Ebenen berücksichtigen muss.

Klar ersichtlich wird dies auf kommunaler Ebene durch § 1 Abs. 4 BauGB: die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

Auf jeder Ebene des Systems der räumlichen bzw. raumbedeutsamen Planung gibt es unterschiedliche Planungsinstrumente, die sich gliedern in "raumbedeutsame Gesamtplanung" sowie  "raumbedeutsame Fachplanungen".

Raumbedeutsame Gesamtplanung bedeutet, dass hier sämtliche unterschiedlichen Nutzungsansprüche an den jeweiligen Raum (= öffentliche und private Belange) berücksichtigt und bewertet sowie gegeneinander und untereinander abgewogen werden (= integrative Planung). Zur Gesamtplanung gehören demnach die überörtliche Gesamtplanung (= Bundesraumordnung, Raumordnung der Länder, also Landes- und Regionalplanung) sowie die örtliche Gesamtplanung (= kommunale Bauleitplanung, also Flächennutzungs- und Bebauungsplan).

Raumbedeutsame Fachplanungen sind die auf jeder räumlichen Ebene zu berücksichtigenden bzw. in Bayern in die raumbedeutsamen Gesamtplanungen zu integrierenden fachbezogenen Planungen (= sektorale Planungen). Hierzu gehört neben Verkehrsplanung, Immissionsschutz, Abfallwirtschaftsplanung, Wasserwirtschaftsplanung, Naturschutz und  Energieplanung u.a. auch die Landschaftsplanung – so z.B. die Grünordnungspläne auf der Ebene der Bebauungsplanung.

„Aufgabe der Landesplanung ist es, den Gesamtraum des Freistaates Bayern und seine Teilräume auf Grund der fachübergreifenden Koordinierung unter den Gesichtspunkten der Raumordnung zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Dabei sind unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen sowie Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raums zu treffen." (Art. 1 BayLplG)

Die gesetzlichen Grundlagen bilden das Bayerische Landesplanungsgesetz (BayLplG), das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) und die Regionalpläne. Sie sind die wesentlichen Instrumente zur Verwirklichung des Leitziels bayerischer Landesentwicklungspolitik: Die Erhaltung und Schaffung gleichwertiger Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Landesteilen.

Seit seiner Einführung 1976 ist das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) das landesplanerische Gesamtkonzept der Staatsregierung für die räumliche Entwicklung und Ordnung Bayerns. Es stellt ein wesentliches Instrument zur Verwirklichung des Leitziels bayerischer Landesentwicklungspolitik dar: Die Erhaltung und Schaffung gleichwertiger Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Landesteilen. Die wichtigen Grundsätze und Ziele sind in Gestalt von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten festgelegt. Nach Programmen 1976, 1984, 1994, 2003 und 2006 ist seit Oktober 2013 das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat zuständig.

Die oberste Landesplanungsbehörde gibt wichtige Impulse für die Strukturentwicklung in ganz Bayern und in seinen Teilräumen, z.B. durch Regional- und Konversionsmanagement sowie durch regionale Initiativen und Projekte. Auch die kontinuierliche Raumbeobachtung zählt zu ihren Aufgaben.

Sie ist Träger der Landesplanung und für den Vollzug des Raumordnungsrechts auf Landesebene und insbesondere für das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) zuständig. Ein Landesplanungsbeirat steht ihr hierbei fachlich unterstützend zur Seite.

Erläuterungen und das aktuelle LEP finden Sie auf der Homepage des
Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat.

Die Planungsregionen in Bayern wurden am 1. April 1973 bei der Einteilung Bayerns in insgesamt 18 Raumordnungsregionen auf Grundlage des Bayerischen Landesplanungsgesetzes von 1970 geschaffen.

Sie sind regionale Planungsräume, in denen nach dem Bayerischen Landesentwicklungsprogramm (LEP) ausgewogene Lebens- und Wirtschaftsbeziehungen erhalten oder entwickelt werden sollen. Hierzu wird für jede Region ein eigener Regionalplan aufgestellt.

Für jede Planungsregion wurde ein Regionaler Planungsverband (RPV) eingerichtet. Sie sind die gesetzlich vorgeschriebenen Zusammenschlüsse der Gemeinden und Landkreise einer Region (Rechtsform: "Körperschaft des Öffentlichen Rechts"). Organe der Regionalen Planungsverbände sind die Verbandsversammlung, der Planungsausschuss und der Verbandsvorsitzende. Die Planungsverbände sind die Träger der Regionalplanung im übertragenen Wirkungskreis und konkretisieren die Ziele des Landesentwicklungsprogramms für den jeweiligen räumlichen Zuständigkeitsbereich, d. h. sie beschließen den Regionalplan und seine Änderungen und stimmen dabei die regionalen Interessen ab. Regionalplanerische Ziele sind verbindliche Vorgaben für die Entwicklung der Kommunen in der Region. Damit liegt die Regionalplanung maßgeblich in den Händen der Kommunen.

Bis 31.12.2004 unterstützten "regionale Planungsbeiräte" die Arbeit der Regionalen Planungsverbände. Seit Inkrafttreten der Neufassung des BayLPlG 2005 war der Planungsbeirat nicht mehr satzungsmäßiges Organ der Verbände. Mit dem aktuellen Bayerischen Landesplanungsgesetz (BayLplG) vom 25. Juni 2012 kann die Verbandssatzung wieder einen "regionalen Planungsbeirat" vorsehen. Derzeit machen jedoch nur wenige RPV von diesem Organ Gebrauch.

Die Regionalpläne werden aus dem Landesentwicklungsprogramm entwickelt und konkretisieren die dortigen Festlegungen räumlich und inhaltlich für die 18 bayerischen Regionen. Sie werden von den Regionalen Planungsverbänden aufgestellt und bei Bedarf fortgeschrieben. Die Regionalpläne enthalten Festlegungen zu überfachlichen und fachlichen Belangen wie Ziele und Grundsätze zur Siedlungs- und Freiraumentwicklung sowie gebietsscharfe Vorrang- und Vorbehaltsgebiete, z.B. zur Sicherung und Gewinnung von Bodenschätzen. (Quelle: Bayerisches Ministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat, abgerufen am 09.08.2017)

Planungserfordernis und Planungsrecht sind bundesweit einheitlich über das BauGB geregelt und vorgegeben. Durch das föderale System der bundesdeutschen Demokratie wurde den Kommunen über den Art. 28 GG ein weitreichendes Selbstverwaltungsrecht durch die kommunale Planungshoheit gesichert, die in § 1 Abs. 3 BauGB durch die eigenverantwortliche Raumplanung auf Gemeindeebene verankert ist.

Formelle Planungen sind die kommunalen Bauleitpläne, die zweistufig angelegt sind: der behördenverbindliche vorbereitende Flächennutzungsplan und die für alle verbindlichen Bebauungspläne. Grundlage ist das BauGB (§ 1 Abs. 2 BauGB).

Daneben gibt es vielfältige informelle Planungen, die zur Ergänzung oder als Vorbereitung von formellen Planungen dienen können, aber auch besonders für Entwicklungsplanungen und deren spezielle Handlungsfelder einer Kommune geeignet sind. Hierzu zählen z.B. städtebauliche Rahmenplanungen, ISEK, GEK, Dorferneuerung, Energienutzungsplan, Klimaschutzkonzept u.a. Sie unterscheiden sich von den formellen beiden Planungsinstrumenten dadurch, dass es für sie keine förmlichen Vorgaben für Ablauf, Verfahren oder Beteiligungen gibt. Weiterhin resultieren aus ihnen keine Rechtsfolgen und die Gemeinde bindet sich freiwillig an sie (durch Beschluss im Gemeinderat). Mit den formellen Bauleitplänen verbindet sie, dass sie im Zuge deren Aufstellung/Änderung/Ergänzung oder Aufhebung als abwägungserhebliche Belange beachtet werden müssen. (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB).

Die Zusammenhänge, Abhängigkeiten und Wechselwirkungens kommunaler Planarten und -intrumente ist sehr vielseitig. Eine Übersicht, die das breite Spektrum der Instrumente in Zusammenhang stellt, finden Sie hier.

Das Gegenstromprinzip gewährleistet, dass auch die übergeordnete Landesplanungs- und Regionalplanungsebene an der kommunalen Bauleitplanung beteiligt wird (z.B. Landesplanungsbehörden, Regionale Planungsverbände), um zu kontrollieren, ob die Ziele der übergeordneten Ebenen berücksichtigt wurden. Durch die kommunale Planungshoheit ist den Kommunen jedoch ein weitreichender Spielraum gegeben, den das Abwägungsgebot gesetzlich umschreibt. Das bedeutet, dass die Länder nur begrenzte Möglichkeiten haben in inhaltliche Sachverhalte und Entscheidungen von Kommunen einzugreifen, da die übergeordneten Ziele und Grundsätze der Raumordnung einen weiten Interpretationsspielraum bieten.